《思想者书系：晚清大变局》
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、社会福利等，多由地方士绅来倡导和承担。因此，地方士绅对于乡村秩序的稳定起着十分重要的作用。
由此可见，清政府表面上拥有崇高的政治权威和强大的行政权力，但实际上缺乏动员全社会的能力。在乡村，家族是社会的基础，一般人的主要活动都以家族或村落为中心，家族或村落以外的事务除少数儒家士绅参与外，多数人并不关心。因此，中国社会的基层很难形成一个政治共同体，人们对于家族或村落的忠诚要远远高于对国家的忠诚。实际上，仅仅除了税收和治安的需要外，清政府一般不过多干预乡村事务，而是提倡无为而治。当时政府对乡村的实际控制能力，远远没有我们想象的那样强大。至于地方士绅，他们虽然信奉儒家倡导的“天下一家”的政治思想，但是在家族与国家之间，前者对他们更为重要。先修身齐家，然后才谈治国平天下。地方士绅与政府在地方的合作并不是无条件的，如果政府变得腐败无能，家族或地方利益受不到保护，这时士绅就会同政府产生分离，甚至成为政府的反对力量，使政府在地方的权力失落，中央权威这时就会受到地方势力的挑战。
到鸦片战争前夕，清王朝的政治权威已经具有了三个十分明显的特点：第一，清军入关后依靠军事力量和通过吸收前朝经验而建立起来的政治秩序已经为国人所普遍接受。在这一政治秩序中，皇帝具有至高无上的权威，中央保持着高度的集权统治。第二，由于乡村基层政权控制在家族势力和地方士绅手中，清朝的政治权力受到很大的限制，缺乏全社会的动员和现代政治所应拥有的合法性基础。家族势力和地方士绅与清政府的有条件合作（即优先确保家族或地方的利益）是中央权威不受地方势力挑战的前提。第三，军队尤其是八旗军的存在和保持既有的战斗力，是清王朝赖以强固皇权和维系社会安定的命脉所系。如果这种号称经制之师的军队出现问题，一旦遇到风吹草动清政府的政治权威就会被打破，政治、社会危机就会爆发。
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[1] 《清史稿》卷130，志105，兵1，中州古籍出版社1996年标点本，第924页。
[2] 《论语·颜渊篇》。
[3] 《论语·为政篇》。
[4] 《论语·八佾篇》。
二、清前期行政权力之配置
清代督抚分寄制中央集权的基本表现有三：第一，总督、巡抚封疆而治。在行政上，总督、巡抚有权节制并指挥一省或数省的布、按二司、道、府、州、县等官员。在财政上，督抚虽不能直接掌管各省财政，但在布政使每年向朝廷奏销过程中，督抚也能复核题奏，予以监督。在司法上，督抚负责按察使所呈报或解送的狱案，有权对徒刑罪犯作出终审判决，而后再上报中央批准。督抚封疆而治，充分体现了督抚分寄制中央集权中的“分寄”方面的主要内容。第二，督抚一概由皇帝所委派，其权力系皇帝所分寄，故直接禀命于皇帝，直接向皇帝负责，一般不受中央各部院指挥。督抚代表朝廷管理地方，安抚百姓，这个特点非常明显。第三，朝廷对督抚实行严格控制。在清初、中期，中央对地方督抚的控制驾驭是卓有成效的。这种控制主要表现在三个方面：（1）分散地方军政官员的权力，大小掣肘相制，从而形成对督抚的有效制衡。清代对明代省级地方行政制度加以损益、改造利用，形成一套行之有效的地方行政制度。各省除了给督抚委以大权外，同时又设布政使、按察使、提督、总兵等分掌民政、财政、司法、军事。督抚有权节制监督藩、臬、提、镇，此为以大治小。同时，藩、臬、提、镇所具体掌管的军政事权又相对分散，并非总督、巡抚所能全部支配。尤其是雍正朝以后藩、臬、提、镇等均有了密折上奏权，故中央对督抚又可以小制大。督抚之权虽重，但两司、提、镇并非私有。承宣布政使隶属于吏部和户部，提刑按察使隶属于刑部，提、镇隶属于兵部，他们惟听命于部臣，其事权独立，不是督、抚所得而干预，惟部臣始有管辖之权，督、抚对于他们，不过居于督率的地位而已。所以督、抚要想专行省的政权，除非先把两司、提、镇降为属官不可，而典制所定，当承平之世，中央权威具在，不是督抚所敢而妄为更置的。另外，总督、巡抚并立或同城，他们之间的争斗牵制也属常见。在这类大小相制中，督抚难以构成独立的地方权力中心，不能为所欲为和自我为政，更易于受朝廷的控制，更易于保持对中央的稳定从属关系。（2）重用旗人，是清廷加强对地方督抚控制的另一种方式。清王朝是以满族为主体的统治政权，任用较多的满人、蒙古人、汉军旗人为督抚，主要是因为皇帝和这些人关系密切，他们自然较汉人更加忠实于朝廷，更能被较好地驾驭。（3）题折密奏也是中央对地方督抚实行长控远驭的方式之一。地方有事，督抚必须奉旨而行。清袭明制，中央和地方之间的公文联系，主要是通过地方高级官员向皇帝的题奏和皇帝下达的谕旨来实现的。总督、巡抚不仅拥有题本奏本的权力，而且雍正朝还实行了密折奏报制度。雍正帝就指示：一切地方之弊，吏治勤惰，上司孰公孰私，属员某优某劣，营伍是否整饬等等均可向他题奏密折，他也可以用朱批的方式对地方督抚进行直接的指示，从而抛开六部，由皇帝对地方
由此可见，清政府表面上拥有崇高的政治权威和强大的行政权力，但实际上缺乏动员全社会的能力。在乡村，家族是社会的基础，一般人的主要活动都以家族或村落为中心，家族或村落以外的事务除少数儒家士绅参与外，多数人并不关心。因此，中国社会的基层很难形成一个政治共同体，人们对于家族或村落的忠诚要远远高于对国家的忠诚。实际上，仅仅除了税收和治安的需要外，清政府一般不过多干预乡村事务，而是提倡无为而治。当时政府对乡村的实际控制能力，远远没有我们想象的那样强大。至于地方士绅，他们虽然信奉儒家倡导的“天下一家”的政治思想，但是在家族与国家之间，前者对他们更为重要。先修身齐家，然后才谈治国平天下。地方士绅与政府在地方的合作并不是无条件的，如果政府变得腐败无能，家族或地方利益受不到保护，这时士绅就会同政府产生分离，甚至成为政府的反对力量，使政府在地方的权力失落，中央权威这时就会受到地方势力的挑战。
到鸦片战争前夕，清王朝的政治权威已经具有了三个十分明显的特点：第一，清军入关后依靠军事力量和通过吸收前朝经验而建立起来的政治秩序已经为国人所普遍接受。在这一政治秩序中，皇帝具有至高无上的权威，中央保持着高度的集权统治。第二，由于乡村基层政权控制在家族势力和地方士绅手中，清朝的政治权力受到很大的限制，缺乏全社会的动员和现代政治所应拥有的合法性基础。家族势力和地方士绅与清政府的有条件合作（即优先确保家族或地方的利益）是中央权威不受地方势力挑战的前提。第三，军队尤其是八旗军的存在和保持既有的战斗力，是清王朝赖以强固皇权和维系社会安定的命脉所系。如果这种号称经制之师的军队出现问题，一旦遇到风吹草动清政府的政治权威就会被打破，政治、社会危机就会爆发。
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[1] 《清史稿》卷130，志105，兵1，中州古籍出版社1996年标点本，第924页。
[2] 《论语·颜渊篇》。
[3] 《论语·为政篇》。
[4] 《论语·八佾篇》。
二、清前期行政权力之配置
清代督抚分寄制中央集权的基本表现有三：第一，总督、巡抚封疆而治。在行政上，总督、巡抚有权节制并指挥一省或数省的布、按二司、道、府、州、县等官员。在财政上，督抚虽不能直接掌管各省财政，但在布政使每年向朝廷奏销过程中，督抚也能复核题奏，予以监督。在司法上，督抚负责按察使所呈报或解送的狱案，有权对徒刑罪犯作出终审判决，而后再上报中央批准。督抚封疆而治，充分体现了督抚分寄制中央集权中的“分寄”方面的主要内容。第二，督抚一概由皇帝所委派，其权力系皇帝所分寄，故直接禀命于皇帝，直接向皇帝负责，一般不受中央各部院指挥。督抚代表朝廷管理地方，安抚百姓，这个特点非常明显。第三，朝廷对督抚实行严格控制。在清初、中期，中央对地方督抚的控制驾驭是卓有成效的。这种控制主要表现在三个方面：（1）分散地方军政官员的权力，大小掣肘相制，从而形成对督抚的有效制衡。清代对明代省级地方行政制度加以损益、改造利用，形成一套行之有效的地方行政制度。各省除了给督抚委以大权外，同时又设布政使、按察使、提督、总兵等分掌民政、财政、司法、军事。督抚有权节制监督藩、臬、提、镇，此为以大治小。同时，藩、臬、提、镇所具体掌管的军政事权又相对分散，并非总督、巡抚所能全部支配。尤其是雍正朝以后藩、臬、提、镇等均有了密折上奏权，故中央对督抚又可以小制大。督抚之权虽重，但两司、提、镇并非私有。承宣布政使隶属于吏部和户部，提刑按察使隶属于刑部，提、镇隶属于兵部，他们惟听命于部臣，其事权独立，不是督、抚所得而干预，惟部臣始有管辖之权，督、抚对于他们，不过居于督率的地位而已。所以督、抚要想专行省的政权，除非先把两司、提、镇降为属官不可，而典制所定，当承平之世，中央权威具在，不是督抚所敢而妄为更置的。另外，总督、巡抚并立或同城，他们之间的争斗牵制也属常见。在这类大小相制中，督抚难以构成独立的地方权力中心，不能为所欲为和自我为政，更易于受朝廷的控制，更易于保持对中央的稳定从属关系。（2）重用旗人，是清廷加强对地方督抚控制的另一种方式。清王朝是以满族为主体的统治政权，任用较多的满人、蒙古人、汉军旗人为督抚，主要是因为皇帝和这些人关系密切，他们自然较汉人更加忠实于朝廷，更能被较好地驾驭。（3）题折密奏也是中央对地方督抚实行长控远驭的方式之一。地方有事，督抚必须奉旨而行。清袭明制，中央和地方之间的公文联系，主要是通过地方高级官员向皇帝的题奏和皇帝下达的谕旨来实现的。总督、巡抚不仅拥有题本奏本的权力，而且雍正朝还实行了密折奏报制度。雍正帝就指示：一切地方之弊，吏治勤惰，上司孰公孰私，属员某优某劣，营伍是否整饬等等均可向他题奏密折，他也可以用朱批的方式对地方督抚进行直接的指示，从而抛开六部，由皇帝对地方