《思想者书系：晚清大变局》
分类: txts3
督抚进行直接监控。另一方面，雍正以后的历代皇帝又特许藩、臬、提、镇等地方中级官员也拥有向皇帝上奏的权力，要求这些官员充当耳目，密奏督抚的情况，从而收到对地方势力相互牵制，防止督抚欺隐循私的效果。
由于以上三种方式的控制，在清初、中期，督抚在体制上基本没有独立活动的余地，只能完全听命于中央。
钱穆在《中国历代政治得失》一书中认为：“在明代，布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设，有事派出，事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚，布政使成为其下属，总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度，还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府，而道，而省，已经四级。从知县到知府，到道员，到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成为五级。可是真到军事时期，总督、巡抚仍不能作主，还要由中央另派人，如经略大臣、参赞大臣之类，这是皇帝特简的官。总督、巡抚仍不过承转命令。总之，清代不许地方官有真正的权柄。”[1]这种看法是有一定道理的。
<hr/>
[1] 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版，第155页。
三、清前期军事权力之划分
太平天国运动发生之前，对于清王朝而言，国家经制兵无论八旗、绿营，其军权都是直接属于中央而不是将帅或地方督抚所得而私有。清朝初年，清政府为了彻底消灭国内各种抵抗势力，不得不容忍三藩地方势力的存在，让三藩握有兵权。但到了康熙初年，全国底定，康熙就力持撤藩之意，不惜动用全国之力进行讨伐，最终把兵权收归中央。
在八旗方面，清初已全部收归皇帝所有。起初，八旗本为旗主所有，各有旗主，互不相属。太宗即位后，开始逐渐收权。及顺治帝入关后，乘摄政王多尔衮之丧，一举而扫除强藩，将八旗大权悉数收归朝廷。故顺治帝亲政以后，八旗已与未入关以前的旧制大不相同，其权力已尽握于皇帝一人之手。
在绿营方面，其制兵则握于兵部，其兵籍亦掌于兵部，兵部直接向皇帝负责。及三藩既平，康熙帝吸取教训，认识到：边疆、地方提、镇久据兵权，殊非美事。兵权久握，心意骄纵，故每致生乱，即此观之，兵权不可令久擅也。遂开始实行3年俸满加衔更调制度，使武臣不得久驻一地。康熙二十二年（1683年）四月，又定提、镇陛见制度，以使其常来朝见，心知敬畏。不仅如此，康熙还定武臣不得在任所置产入籍的条例，遇丁忧及因事解任的均令立即回籍。这样，就起到了防范武人及其子孙寄居任所，与旧部熟习，久而致起弊端的作用。通过上述手段，全国绿营的兵权，就全部通过兵部集中在皇帝一人的手中。如遇重大的兵事，皇帝则特简经略大臣、参赞大臣寄以军令，以专征伐，事毕则解除兵权。如雍正时，年羹尧平定青海，功震当时，手握重兵，驻军西陲，雍正帝要收他的兵权，他也不敢不奉旨交回。此无他，兵权归于国家，不为将帅或地方所私有，将帅不过借天子的权威出典兵戎，故国家得以用一纸朝命来撤销其兵权。这种情况，直到太平天国运动爆发之初还是如此。
可见，清初、中期，在中央和地方关于军事权力分配的问题上，军权全部为中央所拥有，地方督抚或将帅个人皆无权支配。一些散落在地方的绿营军队，也不过是地方代替朝廷管理发饷而已。
四、清前期财政权力之分配
清初，与清朝统治者在政治上实行中央专制主义高度集中的管理方式相适应，在财政管理制度上也实行高度集权于中央的作法。基层政府，毫无财权可言。每年所得赋税，“一丝一粒，无不陆续解送京师”，省府州县，除规定留用的少数存留外，“无纤毫余剩可以动支”。[1]但是，并不是说，地方政府没有任何一点财政权力。毕竟，赋税的征收要靠地方政府才能完成。清初、中期，中央和地方关于财政权力的分配主要体现在州县赋税收入的分配问题上，包括田赋、丁银、盐课、关税及杂赋等项目。其中，田赋、丁银属“正赋”，也是税收之大宗。康熙帝实行“摊丁入亩”后，丁银摊入地粮内征收，田赋、丁银完全合一，具体由地方州县官负责征收。盐课、关税则由朝廷直接掌管，其收入也全部归于中央。当时，州县的赋税分为两个部分：一曰起运，一曰存留。凡州县经征钱粮，运解布政使司，候部拨用，叫起运；凡州县经征钱粮，扣留本地，留作经费，叫存留。显然，除了盐课和关税直接归属中央、地方无法分享外，起运和存留的实质就是中央和地方政府在其余财赋上的再分配。起运归中央财政所有，一律运经各省布政使司，由朝廷户部调拨京师，或调往它省它州它县，或拨付边镇充当军饷。存留则属地方财政所有，供地方政府开销支出。对上述起运和存留制度及其所体现出的中央和地方的赋税分配，清廷自然十分重视，不仅对此加以严格的管理，而且为了加强对地方的控制，还往往对地方的赋税存留给予裁扣，最终达到压抑和剥夺地方的赋税支配权益，加强中央财政集权的目的。
不仅地方财政存留数额经常被中央大幅度裁减，康熙朝前后还进一步形成了“悉数解司”和“奏销钱粮”的制度。这两项措施实行之后，致使地方州县无存留钱粮、钱粮全部解为国库，地方以州县
由于以上三种方式的控制，在清初、中期，督抚在体制上基本没有独立活动的余地，只能完全听命于中央。
钱穆在《中国历代政治得失》一书中认为：“在明代，布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设，有事派出，事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚，布政使成为其下属，总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度，还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府，而道，而省，已经四级。从知县到知府，到道员，到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成为五级。可是真到军事时期，总督、巡抚仍不能作主，还要由中央另派人，如经略大臣、参赞大臣之类，这是皇帝特简的官。总督、巡抚仍不过承转命令。总之，清代不许地方官有真正的权柄。”[1]这种看法是有一定道理的。
<hr/>
[1] 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版，第155页。
三、清前期军事权力之划分
太平天国运动发生之前，对于清王朝而言，国家经制兵无论八旗、绿营，其军权都是直接属于中央而不是将帅或地方督抚所得而私有。清朝初年，清政府为了彻底消灭国内各种抵抗势力，不得不容忍三藩地方势力的存在，让三藩握有兵权。但到了康熙初年，全国底定，康熙就力持撤藩之意，不惜动用全国之力进行讨伐，最终把兵权收归中央。
在八旗方面，清初已全部收归皇帝所有。起初，八旗本为旗主所有，各有旗主，互不相属。太宗即位后，开始逐渐收权。及顺治帝入关后，乘摄政王多尔衮之丧，一举而扫除强藩，将八旗大权悉数收归朝廷。故顺治帝亲政以后，八旗已与未入关以前的旧制大不相同，其权力已尽握于皇帝一人之手。
在绿营方面，其制兵则握于兵部，其兵籍亦掌于兵部，兵部直接向皇帝负责。及三藩既平，康熙帝吸取教训，认识到：边疆、地方提、镇久据兵权，殊非美事。兵权久握，心意骄纵，故每致生乱，即此观之，兵权不可令久擅也。遂开始实行3年俸满加衔更调制度，使武臣不得久驻一地。康熙二十二年（1683年）四月，又定提、镇陛见制度，以使其常来朝见，心知敬畏。不仅如此，康熙还定武臣不得在任所置产入籍的条例，遇丁忧及因事解任的均令立即回籍。这样，就起到了防范武人及其子孙寄居任所，与旧部熟习，久而致起弊端的作用。通过上述手段，全国绿营的兵权，就全部通过兵部集中在皇帝一人的手中。如遇重大的兵事，皇帝则特简经略大臣、参赞大臣寄以军令，以专征伐，事毕则解除兵权。如雍正时，年羹尧平定青海，功震当时，手握重兵，驻军西陲，雍正帝要收他的兵权，他也不敢不奉旨交回。此无他，兵权归于国家，不为将帅或地方所私有，将帅不过借天子的权威出典兵戎，故国家得以用一纸朝命来撤销其兵权。这种情况，直到太平天国运动爆发之初还是如此。
可见，清初、中期，在中央和地方关于军事权力分配的问题上，军权全部为中央所拥有，地方督抚或将帅个人皆无权支配。一些散落在地方的绿营军队，也不过是地方代替朝廷管理发饷而已。
四、清前期财政权力之分配
清初，与清朝统治者在政治上实行中央专制主义高度集中的管理方式相适应，在财政管理制度上也实行高度集权于中央的作法。基层政府，毫无财权可言。每年所得赋税，“一丝一粒，无不陆续解送京师”，省府州县，除规定留用的少数存留外，“无纤毫余剩可以动支”。[1]但是，并不是说，地方政府没有任何一点财政权力。毕竟，赋税的征收要靠地方政府才能完成。清初、中期，中央和地方关于财政权力的分配主要体现在州县赋税收入的分配问题上，包括田赋、丁银、盐课、关税及杂赋等项目。其中，田赋、丁银属“正赋”，也是税收之大宗。康熙帝实行“摊丁入亩”后，丁银摊入地粮内征收，田赋、丁银完全合一，具体由地方州县官负责征收。盐课、关税则由朝廷直接掌管，其收入也全部归于中央。当时，州县的赋税分为两个部分：一曰起运，一曰存留。凡州县经征钱粮，运解布政使司，候部拨用，叫起运；凡州县经征钱粮，扣留本地，留作经费，叫存留。显然，除了盐课和关税直接归属中央、地方无法分享外，起运和存留的实质就是中央和地方政府在其余财赋上的再分配。起运归中央财政所有，一律运经各省布政使司，由朝廷户部调拨京师，或调往它省它州它县，或拨付边镇充当军饷。存留则属地方财政所有，供地方政府开销支出。对上述起运和存留制度及其所体现出的中央和地方的赋税分配，清廷自然十分重视，不仅对此加以严格的管理，而且为了加强对地方的控制，还往往对地方的赋税存留给予裁扣，最终达到压抑和剥夺地方的赋税支配权益，加强中央财政集权的目的。
不仅地方财政存留数额经常被中央大幅度裁减，康熙朝前后还进一步形成了“悉数解司”和“奏销钱粮”的制度。这两项措施实行之后，致使地方州县无存留钱粮、钱粮全部解为国库，地方以州县